Em 10 de julho, a Câmara dos Deputados aprovou a regulamentação da Reforma Tributária. Esta reforma visa, em teoria, simplificar e tornar mais justo o sistema de impostos brasileiro, considerado por especialistas confuso e cheio de problemas. O texto segue para análise e votação no Senado Federal.
Como qualquer recibo de restaurante ou tíquete de supermercado mostra, comida também paga imposto – e a política tributária pode acabar afetando, direta ou indiretamente, a nutrição da população. Nesse aspecto, a reforma aprovada na Câmara traz algumas alterações significativas. Isentaram-se os itens da cesta básica, assim como outros alimentos como margarina e coco. Houve também uma redução de 60% na alíquota de diversos produtos, incluindo óleos vegetais, adoçantes e polpas de frutas sem adição de açúcar.
Carnes bovina, suína, aves, peixes e crustáceos passaram a ter alíquota zero, com exceção de produtos considerados de luxo, como foie gras, lagostas e salmões. Por fim, introduziu-se um Imposto Seletivo (IS) para bebidas açucaradas, como refrigerantes, e bebidas alcoólicas. Esse imposto não é invenção brasileira, mas parte de uma base teórica que já tem mais de 100 anos. É aplicado em vários países para sobretaxar produtos que causam danos à saúde humana e/ou ao meio ambiente. A ideia é usar a política tributária para aumentar o preço de produtos nocivos e, assim, incentivar mudanças nos hábitos de consumo. Às vezes, o IS é chamado de “Imposto do Pecado”.
Levando em conta a finalidade teórica, houve decisões controversas. Por exemplo, além de o IS não incidir sobre alimentos ultraprocessados, alguns produtos, como o macarrão instantâneo, foram incluídos numa categoria de redução de 60% da alíquota.
Argumentações
De um lado, organizações da sociedade civil, como o ACT Promoção da Saúde, o FIAN Brasil e o Instituto de Defesa de Consumidores (IDEC), destacam que os produtos ultraprocessados são responsáveis por 57 mil mortes prematuras anualmente no país – discutiremos o estudo que encontrou este dado mais adiante. Essas organizações também estimam que um aumento de 10% no preço desses produtos poderia reduzir seu consumo em até 17%, em média.
De acordo com o “Manifesto por uma reforma tributária saudável: Imposto seletivo para produtos ultraprocessados”, publicado em 2023 também pela ACT, com o apoio de outras entidades como a Associação Brasileira de Nutrição (ASBRAN) e a Associação Brasileira para o Estudo da Obesidade e da Síndrome Metabólica (ABESO), o consumo desses alimentos está fortemente associado a doenças crônicas que incapacitam os trabalhadores, gerando custos bilionários para o SUS, sobrecarregando a Previdência Social e penalizando especialmente as classes sociais mais vulneráveis.
O manifesto alega ainda um aumento de 245% nas emissões de gases de efeito estufa provenientes desses produtos entre 1987 e 2018, enquanto sua pegada hídrica (quantidade de litros de água doce utilizados ao longo de toda a cadeia de produção) cresceu 233%.
Entretanto, João Dornellas, presidente-executivo da Associação Brasileira da Indústria de Alimentos (Abia), que representa mais de 38 mil empresas do setor, contra-argumentou que “aumentar a carga tributária sobre determinados alimentos não resolverá qualquer questão referente à saúde da população. Só fará a comida chegar mais cara na mesa dos brasileiros, prejudicando, sobretudo, os mais vulneráveis".
Em especial publicitário veiculado pelo G1, a União Nacional da Cadeia Produtiva de Alimentos e Bebidas (Uncab), basicamente um megazord que reúne inúmeras associações da indústria alimentar, afirmou que, com base em exemplos internacionais, sobretaxar qualquer categoria de alimento e/ou bebida não alcoólica não tem eficácia comprovada na redução dos índices de obesidade e doenças crônicas não transmissíveis.
A Uncab argumenta que o México é um exemplo sólido da ineficácia do IS sobre alimentos. Em 2014, o país aumentou o imposto sobre bebidas açucaradas de 17% para 28% na tentativa de reduzir o consumo e combater a obesidade. Entretanto, verificou-se que além de não haver redução no consumo, ocorreu um aumento no índice de sobrepeso ou obesidade nos anos seguintes: de 72,5% em 2014 para 74,10% em 2020.
Por fim, em entrevista para o portal Poder 360, Dornellas disse que a classificação “ultraprocessado” não faz sentido em termos de tecnologia de alimentos, por diversos motivos: não existe "ultraprocessamento", apenas processos que tornam os alimentos seguros e disponíveis para o consumidor; a categorização é ampla demais, os alimentos desse grupo têm diferentes impactos na saúde; e todos os alimentos que chegam ao consumidor passam pelo crivo de órgãos reguladores que garantem sua segurança.
Trazendo meu ponto de vista, vejo alguma razão em ambos os lados do debate. Em outro artigo, mencionei que o processamento não está necessariamente ligado à qualidade nutricional do alimento. Seria leviandade compararmos uma bolacha recheada com um refrigerante sem açúcar, apenas por estarem na mesma categoria.
No entanto, é inegável que uma grande parte dos produtos ultraprocessados é realmente problemática, dada sua hiperpalatabilidade, densidade calórica e pobreza nutricional. Só para dar um exemplo, uma barra de chocolate Snickers de 45g contém 218 Kcal (dos quais 104 Kcal são provenientes de açúcar), quase equivalente a um lanche composto de 100g de peito de frango grelhado (159 Kcal) e 100g de batata inglesa cozida (52 Kcal).
Mas há alimentos, também considerados ultraprocessados, com densidade calórica muito menor, como um iogurte sabor morango sem açúcar.
Há produtos inseridos nesta categoria que são problemáticos. Mas que, se consumidos com moderação e dentro de um contexto nutricional que inclua frutas, verduras, legumes, grãos integrais, proteínas magras e gorduras saudáveis, provavelmente não causarão efeitos deletérios à saúde.
E será que os alimentos ultraprocessados realmente causaram 57 mil mortes prematuras?
O estudo
Publicado em janeiro de 2023, o artigo intitulado “Premature Deaths Attributable to the Consumption of Ultraprocessed Foods in Brazil”, de autoria de Nilson, E. e colegas, tem o objetivo de estimar as mortes prematuras atribuíveis ao consumo de alimentos ultraprocessados (UPF) no Brasil.
Os autores desenvolveram um modelo de avaliação comparativa de risco — uma tentativa de medir mudanças na saúde da população resultantes da modificação da exposição a fatores de risco – estratificado por sexo e faixa etária. Basearam-se em uma recente metanálise que verificou riscos relativos para a associação entre consumo de alimentos ultraprocessados e todas as causas de mortalidade; nos dados obtidos a partir de dois recordatórios alimentares de 24 horas, não consecutivos, realizados pela Pesquisa de Orçamentos Familiares de 2017-2018 (POF), que possibilitou estimar a participação dos UPF no total de energia consumida; e nos achados do Global Burden of Disease Study, que fornece o total de mortes ocorridas no Brasil em 2019.
Para estimar a proporção e o número de mortes prematuras por todas as causas que poderiam ser evitadas ao reduzir a contribuição dos UPF para a ingestão total de energia, os autores consideraram diferentes cenários. No primeiro cenário, assumiu-se que o nível de risco mínimo considerado "seguro" para a contribuição dos alimentos ultraprocessados para a ingestão total de energia seria de zero por cento. Os demais cenários foram elaborados para estimar o impacto potencial da redução da ingestão de UPF em 10%, 20% e 50% de acordo com sexo e grupos etários.
Além disso, o modelo desenvolvido pelos pesquisadores envolveu três etapas: (1) estimar, por sexo e grupos etários, as ingestões iniciais de UPF usando os dados da POF; (2) estimar a redução na ingestão de UPF para cada grupo de idade e sexo nos cenários contrafactuais; (3) estimar os impactos na mortalidade por todas as causas decorrentes da redução da ingestão de UPF por meio de uma análise comparativa de risco.
Como resultado, verificou-se que o consumo de UPF tende a diminuir com a idade, tanto para homens quanto para mulheres. Em todos os grupos etários, a contribuição média dos UPF foi superior a 13% da ingestão total de energia.
Foram registradas no Brasil um total de 541.160 mortes prematuras de adultos entre 30 e 69 anos, das quais 10,5% foram atribuídas ao consumo de alimentos ultraprocessados, o que equivale a aproximadamente 57 mil mortes prematuras.
A maioria dessas mortes ocorreu entre os homens (60%). Em relação aos grupos etários, observou-se que uma maior proporção das mortes atribuíveis ocorreu entre homens (66%) e mulheres (73%) com idade entre 50 e 69 anos. No entanto, a fração atribuível populacional (FAP), uma medida que quantifica o efeito da eliminação do fator de risco sobre um determinado desfecho, foi 30% maior nos grupos etários mais jovens, tanto para homens quanto para mulheres.
Igualmente importante, verificou-se que diferentes cenários baseados em reduções de 10%, 20% e 50% na contribuição dos UPF para a ingestão total de calorias poderiam evitar aproximadamente 5.900, 12.000 e 29.300 mortes prematuras, respectivamente.
Os autores concluem que cerca de 57 mil mortes prematuras podem ser atribuídas ao consumo de alimentos ultraprocessados.
Obviamente, o grande problema deste estudo é que, devido à metodologia empregada, ele não consegue estabelecer causalidade, apenas correlações entre a exposição e o desfecho estudado. Além disso, como os próprios autores observam na seção de limitações, ao considerar o desfecho "mortalidade por todas as causas", a pesquisa não permite identificar as causas específicas das mortes atribuíveis ao consumo de alimentos ultraprocessados. Ou seja, não é possível determinar se o alimento ultraprocessado “causou” uma morte por doença cardíaca, engasgamento ou outra condição.
Também reconhece-se que as estimativas podem ter sido influenciadas por variáveis de confusão residual: são fatores que podem não ter sido medidos ou controlados adequadamente, ou que, mesmo quando reconhecidos e ajustados, ainda podem afetar os resultados. Outro problema potencial é a causalidade reversa, que ocorre quando a direção da relação causal entre duas variáveis é invertida, levando a conclusões incorretas sobre qual variável é a causa e qual é o efeito. Em outras palavras, pode ser que estejamos lidando com um grupo de pessoas que já apresentavam problemas de saúde e, ao mesmo tempo, consumiam alimentos ultraprocessados.
Além disso, é importante destacar que as 57 mil mortes se baseiam em um cenário irreal, onde o nível de segurança dos alimentos ultraprocessados é considerado inexistente..
Finalmente, é importante destacar a necessidade de abordar a falibilidade da ferramenta utilizada para coletar os dados dietéticos. Como mencionei em outros artigos, o recordatório de 24 horas — por mais valioso que seja em estudos epidemiológicos — depende da memória humana, que nem sempre é confiável. Além disso, a classificação utilizada pelos autores não permite diferenciar os tipos específicos de ultraprocessados consumidos, o que é problemático. Pela lógica da pesquisa, um indivíduo que consome, por exemplo, 300 Kcal de alimentos ultraprocessados sem açúcar adicionado, com baixo teor de gorduras saturadas e sódio, é classificado da mesma forma que alguém que consome o mesmo valor calórico em um achocolatado.
Obviamente, uma opção é muito mais "saudável" do que a outra, o que levanta uma nova hipótese: talvez o problema real seja o consumo excessivo de ultraprocessados, especialmente aqueles com alta densidade calórica e composição nutricional desbalanceada.
Efetividade das políticas públicas
Embora, na teoria, os Impostos Seletivos façam sentido, após ler as ressalvas feitas pela Associação Brasileira das Indústrias de Refrigerantes e de Bebidas Não Alcoólicas (ABIR) em um conteúdo patrocinado disfarçado de reportagem, que apontava a ineficácia da medida e os impactos negativos à economia, fiquei receoso de que, como sociedade, estivéssemos tomando uma decisão que poderia se mostrar equivocada no futuro.
Felizmente, a literatura científica sobre este tema é repleta de artigos que podem nos auxiliar a esclarecer essa questão e validar – ou não – a política adotada.
Dado que o México foi citado várias vezes como um exemplo claro da ineficácia das taxações, é justo começarmos esta discussão com um artigo publicado em 2021, intitulado “The effectiveness of sin food taxes: Evidence from Mexico”. Os autores buscaram entender como a substituição dos produtos taxados por não taxados acabou contrariando os efeitos pretendidos, de reduzir o consumo de calorias e açúcar para combater a obesidade.
Dando um breve contexto: o governo mexicano implementou, em 2014, taxas relativamente altas para bebidas açucaradas e alimentos com alta densidade calórica – 46,3% e 39,4%, respectivamente. A introdução desses impostos resultou em 31,495 bilhões de pesos mexicanos em receitas fiscais, sendo 18,28 bilhões provenientes das bebidas açucaradas e 13,666 bilhões, dos alimentos.
Para avaliar as substituições feitas pela população mexicana, os autores utilizaram dados do Kantar World Panel (KWP), uma empresa multinacional que realiza pesquisas de mercado para entender o comportamento dos consumidores.
Ao verificar o impacto da taxação em relação ao conteúdo nutricional, observou-se que as calorias provenientes de produtos tributados apresentaram uma redução acentuada nas semanas seguintes à implementação do imposto. Entretanto, as calorias derivadas de produtos não tributados aumentaram. E essas substituições resultaram em uma leve alteração do conteúdo nutricional, apresentando um aumento no consumo de 3,1% (gorduras saturadas), 2% (carboidratos), 12,6% (colesterol), 5,8% (sódio) e 3,8% (proteínas).
Os autores elaboraram um modelo matemático para analisar a substituição dentro das categorias de bebidas e alimentos tributados.
A análise indicou que os preços aumentaram proporcionalmente mais para os produtos mais calóricos dentro da categoria de bebidas taxadas, variando de uma mudança insignificante para produtos com menos de 200 Kcal até um aumento de quase 14% para produtos com 1000 Kcal. Ou seja, uma mudança que deveria desencorajar o consumo dos produtos mais calóricos e que, aparentemente, estava sendo efetiva, dado que esses produtos experimentaram uma maior diminuição nas compras.
Entretanto, ao verificar os alimentos taxados, constatou-se que ocorria justamente o oposto. Os produtos com menos calorias experimentaram maiores aumentos de preço, indicando que a mudança estava fazendo os consumidores substituírem tais produtos por opções mais baratas e calóricas.
Para explicar esses achados, os autores salientam que o imposto sobre alimentos pode ter sido menos eficaz devido a dois fatores principais: primeiro, o imposto sobre alimentos era do tipo ad valorem (calculado a partir do valor do produto e aplicado como uma porcentagem do preço), enquanto o imposto sobre bebidas era do tipo imposto por unidade (um valor fixo adicionado ao produto, que não sofre influência de possíveis variações no preço); segundo, a estrutura de mercado e a demanda do consumidor provavelmente diferem entre as categorias, implicando em diferentes repasses dos fornecedores e respostas dos consumidores.
Como conclusão, destaca-se que apesar de os governos e organizações defenderem impostos especiais para determinados alimentos e bebidas para combater a obesidade, a eficácia dessas políticas ainda não é bem compreendida. Por exemplo, verificou-se que a taxação sobre bebidas açucaradas resultou em, aproximadamente, uma redução de 3% das calorias ingeridas.
No entanto, com base nos dados da Pesquisa Nacional de Saúde do México (ENSANUT) de 2014, as calorias provenientes dos refrigerantes consumidas pelos adultos mexicanos é inferior à 100 Kcal por dia, o que torna altamente improvável que o imposto implementado nas bebidas açucaradas resolva o problema da obesidade.
O que parece ficar claro é que o IS tem a capacidade de levar à substituição de produtos, mas que o ajuste fino de sua implenetação – em que produtos, se ad valorem ou por unidade etc. – afeta a forma que a substituição ocorrerá e, no fim, limita (ou mesmo reduz) a efetividade do programa.
Um ano antes da publicação do artigo sobre o caso mexicano, o grupo Cochrane buscou fazer uma revisão sistemática dos estudos sobre o impacto da taxação de açúcar não processado e de produtos com açúcar adicionado na saúde pública. A busca revelou apenas um estudo que atendia aos critérios mínimos de elegibilidade, conduzido na Hungria.
Trata-se de um estudo de análise de série temporal interrompido do ano de 2015, conduzido por Anikó Bíró. O objetivo era analisar o consumo de alimentos processados e não processados antes e depois da implementação do “Imposto sobre Produtos de Saúde Pública”, um tributo introduzido em 2011 e aplicado a certas categorias de alimentos ricos em sal, açúcar ou cafeína.
Uma série temporal é uma sequência de observações contínuas sobre uma população, obtidas ao longo do tempo. Em um momento específico, essa sequência é interrompida por uma intervenção (no caso, o imposto), criando um cenário contrafactual e hipotético, onde se presume que a tendência observada na análise continuaria inalterada, caso não houvesse a intervenção.
O levantamento foi realizado a partir dos dados apresentados pelo Hungarian Household Budget and Living Conditions Survey, uma pesquisa que reúne informações sobre o consumo e a renda dos domicílios, ocorrida entre janeiro de 2008 e dezembro de 2012. Essa pesquisa abrangeu 44.608 domicílios. Depois de uma série de considerações, os revisores concluem que o estudo mostrou uma pequena redução no consumo de alimentos tributados e um aumento nos gastos com alimentos não tributados. Entretanto, ambas as evidências foram classificadas como de certeza muito baixa, o que não permite confirmar com assertividade a real eficácia da tributação.
Falando especificamente sobre bebidas açucaradas, existe revisão sistemática intitulada “Outcomes Following Taxation of Sugar-Sweetened Beverages: A Systematic Review and Meta-analysis”, que teve como objetivo avaliar as associações dos impostos sobre essas bebidas com preço, vendas, consumo, dieta e outros desfechos.
Para isso, os autores buscaram pesquisas com diferentes desenhos metodológicos, realizadas em uma população geral com idade acima de 18 anos.
Oitenta seis trabalhos preencheram os critérios de inclusão, com a maioria dos estudos (44) avaliando impostos nacionais, enquanto os demais analisaram impostos locais, estaduais ou regionais. A revisão sistemática destacou evidências principais sobre: preços (49 estudos); vendas de bebidas açucaradas (43); vendas de bebidas substitutas (33); consequências não intencionais, como mudanças no mercado de trabalho e compras transfronteiriças (15); consumo de bebidas açucaradas (13); e consumo de bebidas substitutas (11).
Após a realização das metanálises, concluiu-se que há evidências conclusivas de que os impostos sobre bebidas açucaradas estão associados a preços mais altos e a menores vendas, sugerindo que os consumidores respondem às intervenções econômicas.
Outro ponto importante é que os impostos escalonados, que variam de acordo com diferentes níveis de rendimento ou consumo, foram associados à reformulação de bebidas e à redução do teor de açúcar das bebidas taxadas.
Além disso, as consequências não intencionais só foram detectadas no caso de impostos locais sobre bebidas açucaradas nos EUA, onde em alguns lugares houve evidências de compras transfronteiriças e redução de receita entre os varejistas locais. Quanto ao emprego, apesar de a literatura ainda ser limitada, até o momento não há evidências de uma associação negativa.
Em outras palavras, políticas públicas podem ter resultados imprevisíveis. Com base na evidência atual, parece que as bebidas açucaradas, como os refrigerantes, realmente respondem ao impacto dos impostos seletivos, levando a uma redução nas compras pela população. No entanto, não dispomos de evidências suficientes para afirmar que essa tributação geraria o mesmo efeito para produtos ultraprocessados.
Acredito que seja válido tentar essa abordagem, mas com a ressalva de que, isoladamente, ela talvez não gere efeitos tão significativos. Além dela, é crucial que alimentos in natura e minimamente processados tornem-se mais acessíveis, especialmente para a população vulnerável.
Mauro Proença é nutricionista
REFERÊNCIAS
ACT. Manifesto por uma Reforma Tributária Saudável: Imposto Seletivo para Produtos Ultraprocessados. 2023. Disponível em: https://actbr.org.br/manifesto-reforma-tributaria-saudavel/.
YANO, C. População rejeita imposto seletivo sobre alimentos e bebidas “não saudáveis”. 2023. Disponível em: https://www.gazetadopovo.com.br/economia/populacao-rejeita-imposto-seletivo-sobre-alimentos-e-bebidas-nao-saudaveis/.
UNCAB. Reforma tributária: UNCAB alerta para impactos negativos de sobretaxação. 2024. Disponível em: https://g1.globo.com/df/distrito-federal/especial-publicitario/uncab/noticia/2024/06/27/reforma-tributaria-uncab-alerta-para-impactos-negativos-de-sobretaxacao.ghtml.